La sentencia del reconocido maestro Joan Prats (+)
“La autonomía no es (solamente) la descentralización. Lo que sustenta un gobierno autónomo es una comunidad humana viva, asentada en un territorio determinado, que tiene la voluntad inequívoca, mayoritariamente sostenida en el tiempo, de auto-gobernarse dentro del Estado, que quiere auto-dirigirse políticamente en el marco de sus competencias e intereses y que, para ello, ha reclamado y ha visto reconocido su derecho a la autonomía.”
En fecha 30 de Agosto de 20012 asumimos la Presidencia de la Comisión de Desarrollo Autonómico de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz por las gestiones 2012 - 2013. Con la misión de llevar a delante el proceso de Adecuación del Estatuto Departamental, y hacer efectivo el ejercicio de la Autonomía en el Departamento de Santa Cruz.
Para conseguir este objetivo trazado, es importante contar con un equipo de trabajo; así con el apoyo del Dr. Hugo Oliva, Asesor Legal de la Comisión de Desarrollo Autonómico compartimos de su autoria las bases fundamentales para la Adecuación del Estatuto Departamental.
ADECUACIÓN DEL ESTATUTO AUTONÓMICO DEPARTAMENTAL
1. CONSIDERACIONES GENERALES.-
A consecuencia de la aprobación y promulgación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, se evacua y remite, el siguiente informe, a objeto de que esta propuesta sea considerada en el proceso de adecuación del Estatuto Autonómico Departamental, para facilitar esa importantísima labor de la Asamblea Legislativa Departamental, permitiendo dejar constancia escrita de la posición que técnicamente se debe asumir, con relación a un procedimiento del cual depende directamente el proceso de implementación de la Autonomía Departamental, que fue conquistado por los pueblos de los Departamentos de Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando, a través de los referendos del 2 de julio de 2006 y del 4 de mayo, primero de Junio y el 22 de junio de 2008 respectivamente.
2. MARCO NORMATIVO QUE PERMITIÓ LA APROBACIÓN DE LOS ESTATUTOS AUTONÓMICOS DE LOS DEPARTAMENTOS DE TARIJA, SANTA CRUZ, BENI Y PANDO.-
Los Estatutos Autonómicos de Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando, fueron aprobados al amparo de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Ley del Referéndum del 6 de julio de 2004.
Dentro de ese contexto el artículo 4 de la anterior Constitución Política del Estado, textualmente señala:
“Artículo 4.- I. El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum, establecidos por esta Constitución y normados por Ley. II. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya la soberanía del pueblo comete delito de sedición.”
Dentro de ese contexto, las autoridades electas de eso Departamentos mediante el mecanismo de la iniciativa legislativa ciudadana, elaboraron el texto estatutario, que fue aprobado por el pueblo de cada Departamento, mediante Referéndum Departamental con una mayoría abrumadora. El referido proceso electoral fue administrado por las respectivas Cortes Departamentales electorales, toda vez que se cumplieron los requisitos establecidos en la Ley del Referéndum del 6 de julio de 2004.
En el caso de Tarija:
La soberanía tiene en una República como titular al pueblo, dentro de ese contexto, “La soberanía incorpora la noción de legitimidad en oposición al uso arbitrario del poder por parte de los actores que se amparan en la fuerza y en la coerción para imponerse sobre los demás. Implica entonces la transformación de la fuerza en poder legítimo. El paso del poder de hecho al poder de derecho.” Bajo esta premisa se convocó a los Referéndums Departamentales, ejercitando el mecanismo de la Iniciativa Popular, previsto expresamente en la Ley del Referéndum del 6 de julio de 2004, que textualmente señala:
“Artículo 2 (Modalidades y Ámbitos)
Existen las siguientes modalidades y ámbitos de referéndum:
a) Referéndum Nacional, sobre materias de interés nacional, en circunscripción nacional.
b) Referéndum Departamental, sobre materias de interés departamental en circunscripción departamental.
c) Referéndum Municipal, sobre materias de interés municipal, en circunscripción municipal”
En merito a este precepto se convoco a un Referéndum Departamental, con carácter vinculante y se le pregunto al pueblo, si aprobaba el Estatuto Autonómico Departamental, toda vez que este es un asunto estrictamente de interés departamental. Los requisitos que se cumplieron para la convocatoria, se encuentran establecidos, en el artículo 6 parágrafo II de la citada Ley, que señala:
“II. Para temas que hacen exclusivamente al ámbito y competencias de un determinado Departamento o de una determinada Sección Municipal, se adopta el referéndum por iniciativa popular, apoyada por el ocho por ciento (8%) de inscritos del total del padrón electoral de la circunscripción departamental y diez por ciento (10%) de inscritos del padrón electoral de la sección municipal; requisitos que serán verificados por la Corte Departamental correspondiente”
La iniciativa popular fue verificada por cada Corte Departamental Electoral y se administró el proceso electoral, que permitió el ejercicio de democracia semidirecta, a los ciudadanos que reunieron las firmas y que pudieron someter el texto estatutario a la votación plebiscitaria. En consecuencia se obtuvo abrumadoramente el resultado afirmativo, en las seis provincias del Departamento y en cada una de sus secciones municipales, de forma que no solo este proceso tuvo legitimidad de origen, sino también legitimidad de ejercicio.
3. CONSIDERACIONES RELATIVAS AL ESTATUTO AUTONÓMICO, RESPECTO A LA LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN.-
El artículo 61 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, establece que los departamentos que accedieron a la autonomía, mediante el referendo del 2 de julio del 2006, deben adecuar sus estatutos a la nueva Constitución Política del Estado, a través de su Asamblea Departamental, que por dos tercios (2/3) del total de sus miembros, deben concretar ese procedimiento y someter el Estatuto Autonómico Departamental a control de constitucionalidad, remitiéndolo luego al Tribunal Constitucional Plurinacional.
Es importante indicar que la referida norma, no indica en qué consiste el procedimiento de adecuación de los Estatutos, se limita a precisar el órgano del Gobierno Departamental, al que le corresponde esta tarea. Es primordial dentro de ese contexto, recordar que tampoco la Constitución aclara los aspectos referidos a la adecuación de los Estatutos Autonómicos de los departamentos, que accedieron a la autonomía el 2 de julio de 2006. En consecuencia, la naturaleza de este procedimiento será definida en cada Departamento, tal cual lo establece la disposición transitoria tercera de la Constitución Política del Estado.
Mediante las elecciones del 4 de abril de 2010 y en aplicación de la Ley N° 4021, se eligieron a las autoridades departamentales, de acuerdo a lo establecido por nuestros Estatutos Autonómicos. A partir de ese momento, la Autonomía Departamental comenzó su funcionamiento y el autogobierno está en condiciones de ejercer sus competencias, en la medida en que se respeten las atribuciones de los órganos de gobierno y estos cumplan sus obligaciones constitucionales y legales.
Lamentablemente la Ley Marco de Autonomías y Descentralización impone un procedimiento para la vigencia de los Estatutos Autonómicos, sin considerar adecuadamente la existencia de autonomías constitucionales, que tienen otra naturaleza, porque son pactadas y son previas al nuevo Orden Constitucional. Ese carácter resultante de su aprobación previa, implica que son Autonomías especiales, como lo son por ejemplo las autonomías de Cataluña; el País Vasco, Navarra y Galicia, en España, que también fueron pactadas y son previas a la Constitución Española de 1978. La Autonomía de nuestro departamento y nuestro Estatuto, implican un ejercicio de Soberanía Popular que tuvo que ser reconocido obligatoriamente por la Constitución, esto significa que se deben aplicar los Estatutos en los términos de su redacción, precisamente porque resultan directamente del ejercicio de Soberanía, que asumió libremente el pueblo, en la lucha por conquistar su autonomía, tal proceso se desarrolló respetando el orden constitucional, mediante un proceso idéntico al que permite la vigencia de la propia Constitución. No ocurre lo mismo con los departamentos de La Paz; Cochabamba, Potosí, Oruro y Chuquisaca, que simplemente se acogieron a la nueva Constitución y que debieron esperar a la aprobación de una Ley Marco de Autonomías, para sujetarse a un procedimiento que les permita elaborar sus Estatutos Autonómicos.
También la Ley Marco de Autonomías, comete el exceso de imponer cual debe ser el contenido de los Estatutos, de manera uniforme para todos los departamentos.
La idea rectora del Estado Autonómico, es el pluralismo jurídico y político, cuyo respeto es esencial para fundamentar, el tránsito hacia el desarrollo de los ordenamientos jurídicos sub nacionales. Lo opuesto al pluralismo es la uniformidad y lo uniformador, como proceso para eliminar la diversidad[4] y ocultar las diferencias, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, busca uniformar las autonomías desconociendo procesos históricos legítimos, para subordinar las decisiones del pueblo en materia autonómica a los criterios del Gobierno Nacional.
Asimismo, la Ley Marco plantea la adecuación de los Estatutos Autonómicos a la Constitución, en términos ambiguos, lo que exige una apropiada interpretación, pues correspondería entender la adecuación como el sometimiento a un procedimiento complementario al control de constitucionalidad, que naturalmente, permite al Tribunal Constitucional, determinar en única y última instancia si deja de aplicarse alguna disposición por su inconstitucionalidad, lo que no involucra ninguna modificación al texto estatutario, que se preserva en los términos en los que fue votado y no necesita someterse a ningún otro procedimiento.
4. TRATAMIENTO LEGISLATIVO DEL ESTATUTO AUTONOMICO.-
El artículo 55 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, respecto a la conformación de los Gobiernos Autónomos textualmente señala: “1. En las autonomías departamentales, municipales y regionales, en las siguientes elecciones departamentales, municipales y regionales de acuerdo al régimen electoral, administradas por el Órgano Electoral Plurinacional”. Dentro de ese contexto, según la propia Ley, ningún Estatuto esta en vigencia y por lo tanto, nos encontramos en un régimen de preautonomía, en el que no existen Gobiernos Autónomos propiamente dichos.
Este es el procedimiento general que fija la Ley Marco de Autonomías para que entre en vigencia un Estatuto Autonómico o Carta Orgánica Municipal:
En el caso de nuestro Departamento, que optó por la Autonomía el 2 de julio de 2006, el procedimiento para la aprobación de nuestro Estatuto, según la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, es el siguiente:
El artículo 62 de la Ley, impone los contenidos a los Estatutos y Cartas Orgánicas, aspecto que excede los alcances previstos para esta Ley, por el Artículo 271 de la Constitución, que establece como parte de esta Ley, únicamente la regulación del procedimiento para la elaboración de estas normas y en ningún caso determinar su contenido.
5. EL ALCANCE DE LA ADECUACION DEL ESTATUTO AUTONOMICO
Las interpretaciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional en sentido de que la adecuación implica reforma de los Estatutos, son a todas luces inconstitucionales, toda vez que con la nueva Constitución el Órgano Legislativo Nacional, carece de atribución para dictar normas interpretativas de la Constitución. Por ello, debían los legisladores ceñirse estrictamente a lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la Constitución, que en su parágrafo II, textualmente señala:
“II. Los departamentos que optaron por la autonomía departamental en el referéndum del 2 de julio de 2006, deberán adecuar sus estatutos a esta Constitución sujetarlos a control de constitucionalidad.”
Esto quiere decir, que los Estatutos Autonómicos, de los departamentos que accedieron a la autonomía, el 2 de julio de 2006, deben adecuarse en los propios Departamentos, a través de su Gobierno Departamental, dentro de los procedimientos o acciones que ellos mismos establezcan, por ello y conforme establece la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, esta tarea de “adecuación” debe desarrollarse a través de la Asamblea Legislativa Departamental, toda vez que tiene el mandato legal de ejecutar ese procedimiento.
Es evidente que la Constitución Política del Estado, en su disposición transitoria tercera, reconoce la validez y vigencia legal de los Estatutos de los cuatro Departamentos antes citados y los procesos electorales de los cuales resultan, por ello, estas consideraciones deben ser observadas al momento de efectuar el procedimiento:
En ese sentido, el artículo 13 parágrafo II de la Constitución, establece que no se puede negar el derecho al pueblo, de disfrutar del derecho al autogobierno, resultante del sufragio popular, en ese sentido, el vigor de una norma nunca es parcial, por lo tanto, la vigencia de nuestro Estatuto Autonómico debe ser respetada, toda vez que no hacerlo, como algunos pretenden, es crear una interpretación arbitraria de la Constitución, que consagra una inconstitucionalidad.
Sin embargo, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, a través de su artículo 61, enuncia sin atenuantes la voluntad política de condicionar la vigencia del Estatuto Autonómico Departamental, a un procedimiento de adecuación, cuyo responsable es la Asamblea Legislativa Departamental, con el propósito de condicionar la implementación del proceso autonómico y afectar el Estatuto Autonómico Departamental, que debiera estar vigente, a consecuencia de la propia aprobación de la nueva Constitución y del proceso estatuyente del cual resulta.
Cuando se aprobó en el Congreso Nacional, el referéndum constitucional ratificatorio de la Constitución, se incorporó en la disposición transitoria tercera de la norma fundamental, el reconocimiento expreso a nuestro Estatuto y los Estatutos de Santa Cruz, Beni y Pando, precisamente porque nuestro Estatuto es resultante de un ejercicio de Soberanía, que no podía en ningún caso desconocer el pacto político, que permitió la modificación del texto constitucional en el Congreso, mediante una Ley Interpretativa de la Constitución.
La Ley Fundamental señala que los Departamentos que optaron por las Autonomías Departamentales, a través del referéndum constitucional del 2 de julio de 2006, acceden directamente a la Autonomía Departamental. En el parágrafo II del citado artículo, se dispone que los Estatutos Autonómicos de esos cuatro departamentos necesitan “adecuarse” a la nueva Constitución y someterse a control de constitucionalidad. Dentro de ese contexto, ni la Constitución, ni la Ley Marco de Autonomías aclaran que se entiende por adecuación de los Estatutos Autonómicos, aspecto que era imperioso, toda vez que de la interpretación gramatical de la disposición transitoria tercera de la Constitución, se colige que implica un procedimiento diferente al procedimiento de control de constitucionalidad, pese a que no existe ningún antecedente en el Derecho Comparado, en el que la adecuación de cualquier ley a una Constitución, se efectué con un procedimiento distinto al de Control de Constitucionalidad.
Sin embargo de ello, la adecuación implica naturalmente que el ordenamiento jurídico departamental, se acomode al marco constitucional vigente y que dentro de ese contexto, opere en esos términos la función legislativa del Parlamento Departamental. Tal ajuste indudablemente tiene que ver con el desarrollo legislativo del Estatuto Autonómico y no debería guardar ninguna relación con su vigencia, sino con el hecho obvio de que las disposiciones legales no pueden entrar en contradicción con la Constitución. Esto significa que el Estatuto Autonómico Departamental, debería ser examinado por el Tribunal Constitucional, como único órgano competente del Estado, para someterlo a control de constitucionalidad, formalidad que corresponde en este caso, como en el caso de cualquier ley de la República.
Entonces ante el vacío constitucional y legal, existe el imperativo de interpretar ambos textos jurídicos y definir la naturaleza de ambos procedimientos, utilizando las reglas de interpretación legales y doctrinales, a objeto de evitar más dilaciones y perjuicios en la implementación del régimen autonómico:
I) La primera constatación es que la adecuación implica un procedimiento extrajudicial, cuyo órgano ejecutor es la Asamblea Departamental y el control de constitucionalidad, es un procedimiento judicial, que corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, por ello, los efectos de la adecuación no pueden tener naturaleza jurídica y en ningún caso implican la aplicación de decisiones arbitrarias, que usurpen funciones judiciales, e instrumenten la transgresión de derechos o el desconocimiento de actos de Soberanía Popular. Entonces “ab contrario”, es importante definir lo que es la adecuación del Estatuto Autonómico, estableciendo esta definición a partir de señalar con toda claridad, que aspectos o procedimientos no deben ser entendidos como parte de tal adecuación.
II) La segunda constatación es que la adecuación, no implica elaboración parcial o total, de un nuevo Estatuto Autonómico, precisamente porque la Constitución excluye tal interpretación, que fue vertida por algunos dirigentes partidarios con una manifiesta intencionalidad política. En ese sentido, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, es clara en su Art. 61 estableciendo que cuatro departamentos “adecuan” sus Estatutos Autonómicos y que los otros cinco “elaboran” Estatutos Autonómicos. Está absolutamente claro que la elaboración implica idear un texto, trabajar artículos, redactándolos y deliberando sobre su contenido, mientras que la adecuación no puede ser entendida como un procedimiento legislativo, porque implicaría la elaboración parcial del Estatuto, asumiendo arbitrariamente e ilegalmente que ambos conceptos son idénticos, cuando indudablemente son distintos.
III) La tercera constatación es que los Estatutos Autonómicos deben adecuarse a la nueva Constitución, ello implica la ejecución de un procedimiento, que conlleva poner en actividad a la Asamblea Legislativa Departamental, entonces es importante interpretar gramaticalmente la palabra adecuar, ante la ausencia del concepto en la doctrina, en los términos en los que se esgrime en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en consecuencia, nos remitimos al diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, que define adecuar como:
“adecuar. (Del lat. adaequāre). tr. Proporcionar, acomodar, apropiar algo a otra cosa. U. t. c. prnl. MORF. Conjug. C. actuar y c. Averiguar.”
De esto se infiere, que la adecuación debe permitir que los Estatutos, se acomoden y sean apropiados para el nuevo Orden Constitucional, aspecto que como consecuencia lógica, involucra determinar a través del procedimiento de adecuación, que disposiciones no se acomodan y son inapropiadas a la nueva Constitución, obviamente implica señalar qué artículos del Estatuto o partes del mismo, pudieran estar en contradicción con el texto constitucional.
Finalmente, de todo lo expuesto se infiere que la adecuación conlleva que la Asamblea Legislativa Departamental, debe evacuar primeramente una opinión técnico legal sobre las disposiciones del Estatuto y su correspondencia con la Constitución, tal opinión no puede ser en ningún caso un dictamen, porque ello sería arrogarse funciones judiciales, que son privativas del Órgano judicial en general y del Tribunal Constitucional Plurinacional en particular, opinión que se debe traducir en un informe bien fundamentado, cuya copia debe ser remitida ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, para que facilite su labor en defensa del principio de supremacía constitucional.
A partir de este análisis técnico, la Asamblea Departamental deberá aprobar por dos tercios la nueva redacción alternativa de los artículos presuntamente inconstitucionales para luego someter el texto del Estatuto a control de constitucionalidad.
6. LAS MATERIAS A ADECUAR
Es importante aclarar que en materia de la Autonomía Departamental, la Constitución solo la menciona y norma expresamente esta forma de autonomía, en sus artículos 277; 278; 279 y 300. Por lo tanto, esas son las únicas disposiciones que pueden entrar en alguna contradicción entre el Estatuto y la Constitución.
El artículo 277, señala que debe haber una Asamblea Departamental; el 278 señala como debe ser conformada esa Asamblea y los criterios que se deben aplicar en materia electoral; el artículo 279 se limita a señalar que el Gobernador encabeza el Gobierno Departamental y que es su máxima autoridad ejecutiva; finalmente el artículo 300, establece dentro del Catalogo Competencial, las competencias exclusivas que corresponden al Gobierno Departamental.
Los referidos artículos se limitan a establecer que el Gobierno Departamental tiene un Órgano Ejecutivo y uno Legislativo, conformados por un Gobernador y una Asamblea Departamental respectivamente, y en el caso del artículo 300 de la Constitución, se establecen las competencias exclusivas para la Autonomía Departamental.
Por ello, lo único que puede entrar en directa contradicción con la Constitución, del Estatuto Autonómico Departamental, es el catálogo competencial, cada uno de los cuatro Estatutos Autonómicos que se deben adecuar tienen sus propias características y especificidades, sin embargo de ello, es importante entender que la adecuación no solo tiene que ver con la constitucionalidad de esas normas, es ante todo un procedimiento que depende de la naturaleza y el alcance que se le asigne.
Autor: Hugo Oliva Alcázar. (Julio 2010)
Hoy a un poco mas de dos meses de ACTIVAR el proceso de Adecuación Estatutaria; en la sesión de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, el día 17 de octubre de 2012 se aprobó la Resolución para N°147/2012 que pretende normar el procedimiento para la adecuación del Estatuto Autonómico del Departamento Autónomo de Santa Cruz a la Constitución Política del Estado que compartimos en este blog para conocimiento de todos.
ASÍ ESTAMOS AVANZANDO EN EL PROCESO AUTONÓMICO A PASO FIRME!
Muchas gracias.
Rose Marie Sandóval F.
Asambleísta Departamental
Pdta. Comisión de Desarrollo Autonómico
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